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何增科:宪政民主是打破反腐围城的突破口
(博讯北京时间2013年3月26日 转载)
    
    “反腐败到底是靠官还是靠民?这是目前反腐的核心问题。”中央编译局世界发展战略研究部主任何增科在专访中向本报记者指出。
    

    何增科有超过20年的反腐败研究经验,曾主持多项反腐课题研究。在访谈中他多次表示,反腐最核心的在于依靠人民,而宪政民主则是打破反腐围城的突破口。
    
    他指出,目前反腐所需要的一系列制度改革必将触及一些人的利益,如果只在官僚机构内部反腐必将陷入内循环不能自拔。“透明国际控制腐败办法的第一要点是必须要建立起支持反腐败的强大的政治联盟,领导人必须从公众那里寻求支持。”何增科表示。
    
    何增科认为,选举问责、分权制衡、司法独立、媒体监督、公民参与是宪政民主的具体制度设计。
    
    “有些人认为这些太理想化了,而在我看来,每一项其实都可以实现。”何增科向本报记者表示。
    
    反腐受到既得利益集团桎梏
    
    《21世纪》:根据透明国际清廉指数,我国排名近年不断下降,2012年降至第80位,属于腐败比较严重的国家。我国的腐败问题先后经历了哪些阶段?目前到达什么程度?
    
    何增科:改革开放前,利益更多的是通过计划经济体制进行分配,腐败比较少,但特权无处不在,比如谁能看《金瓶梅》谁不能看,都是根据行政等级来规定的。
    
    改革开放后,所有制多元化了,开始出现私人经济部门,地方政府获得了一定的自主权,由此出现了公私部门之间的权钱交易以及公共部门内部的贪污腐败。
    
    再继续发展,公共部门的经营人开始和私人部门的经营人结盟,有权的跟有钱的结盟,有钱的想有权,有权的想有钱。比如,有钱的想买一个人大代表、政协委员席位,获得一种政治保护或者影响力;有权的人希望有钱,比如让自己的子女或者是亲属去经商,搞房地产致富。
    
    目前我们就处在这样一种吴敬链先生称作“裙带资本主义”或者“权贵资本主义”的阶段,就是权力和财富的结合,政治和经济的结盟。腐败到一定阶段之后,开始形成固化的阶层,并开始重新家族化。此时权贵家族希望通过某种错综复杂的方式将财富一代代传下去,从根源来说,许多人的政治忠诚没有了,对党的忠诚没有了,对公共利益的忠诚没有了,有的只是对个人利益和家庭利益的追逐。这是一种政治衰败。政治衰败再往前走可能就是政治崩溃。
    
    《21世纪》:十八大前后,反腐再次成为核心议题,习近平总书记更将腐败用“亡党亡国”的表述,将提升其在新一届政府工作中的重要性。然而,此前连续十年反腐也同样有政治决心表述,但给人的感觉是腐败案件仍然层出不穷,越反越多。我们反腐遇到了什么样的困境?
    
    何增科:一方面是上述讲到的利益集团固化,那些政治精英和体制结盟的经济精英会把反腐败的努力吞噬掉。另一方面,政权也面临被少数部门利益绑架,反腐改革进行不下去的局面。对现在很多决策,所谓的“部门利益法制化”、“政令不出中南海”等就是属于部门利益绑架中央政策的情况。
    
    为什么部门利益能够绑架高层决策者?这与执政基础有很大关系。从理论上来看,政治家本身应面向公众,对公众负责。如果不依靠民众,统治者则不得不与官僚结盟。目前我们的对人民负责主要是靠道德责任感,没有制度的保证。历史上来看,皇帝要么被官
    
    僚机构绑架,要么依靠太监或外戚跟官僚机构斗争。
    
    如果政治家是对官僚负责,那么每个单位领导人的最主要职责都是使本部门的利益最大化。在这种情况下,一个政府副职领导分管几个政府的部门,难免不成为这些部门利益的代言人。持续这种依靠官僚决策方式的结果就是政策越来越封闭,党的执政基础越来越小。
    
    反腐败依靠人民
    
    《21世纪》:那么,反腐该如何突破?
    
    何增科:反腐如果在体制内循环,最后的结果可能变成实现官员呼吁的东西,对老百姓不一定有利。这也是为什么要现在呼吁民主政治成为冲破围城的一个机会,解决反腐到底是靠民还是靠官的问题。
    
    从根本上讲,反腐的核心问题是要改变执政基础,依靠人民而非官僚机构。反腐败过程中至关重要的一点在于政治领导人本身必须要建立起支持反腐败的强大的政治联盟,并寻求公众的支持。
    
    西方国家的决策体制很有意思,比如推进一个改革要经过国会讨论、媒体辩论,最后的结果是全民支持,这种情况之下改革就可以做下去,很多利益关系就可以斩断。如果我们是一种封闭的、神秘的,体制内的内循环决策体制和立法体制,改革就无法突破重围,改革进程很容易被部门利益、集团利益所阻挠。
    
    《21世纪》:执政基础是哪些因素决定的?理想的依靠人民的执政基础需要怎样的制度安排?
    
    何增科:从根源上来说, 中国共产党的领导延续了中华民族2000多年的集权主义传统,在这种传统下,法律是最高领导人或者最高统治者手中的工具,无法用来限制他自身的权力。
    
    从集权主义走向宪政民主有一些重要的分水岭。宪法有两个含义,一方面是对领导权力的约束,另一方面是分权制衡。宪法首先是统治者和人民之间的一种约定,约定你要保证人民的权利,你才享有统治的权力,否则你可能会被弹劾或者选举失败。同时领导人的权力也不是绝对的,没有任何一种权力是不受监督和制约的。
    
    在宪政体制下没有任何一个人具有最高统治权或最高领导权,比如,美国总统不享有最高立法权,也不享有最高司法权,他只是在行政体系里面享有最高行政权,这种权力本身是要受另外两种权力的监督和制约。
    
    总体上来说,我们的党政领导体制、司法体制,我们现有的干部人事制度、行政审批制度存在着滋生腐败的土壤。如果你不改变这个土壤,制度不变,反腐就会面临尴尬、困难的境地。
    
    宪政民主突破口
    
    《21世纪》:宪政民主的具体制度设计都有哪些?
    
    何增科:概括起来是20个字。第一是选举问责,老百姓是通过选举的手段掌握对公共权力的问责权。第二是分权制衡,分权制衡是立法机关和司法机关对行政权力的一种问责机制。第三是司法独立,对于滥用权力的现象,司法机关能够独立的进行审判,而不以领导的意志为转移。第四是媒体监督,光靠体制内的监督是不够的,还需要体制外的监督机制。第五是公民参与,就是公民通过举报等多种途径参与反腐败工作。
    
    《21世纪》:您说的这些制度看似涉及国家治理的根本制度,是一个系统性工程,目前是否具有可执行性?
    
    何增科:有人觉得这五点太理想化了,在中国不可能做到。但我认为每一点都可以做到。比如选举问责,选举可以从基层做起,从党内做起。选举问责就是实现民主政治。具体来说选举是从哪个层级开始,先选哪个职位是可以商量的,但我们总不能永远回避这个问题。
    
    再说分权制衡。“十六大”“十七大”报告都提出来要建立起决策权、执行权、监督权相分离,相互制约又相互协调的机制,这就是中国式的三权分立,就是要建立分权制衡体制。可以实行政治三分制,党委掌握决策权,政府掌握执行权,人大和政协掌握监督权。我们可以尝试把人大和政协的监督权做到实处去。
    
    第三是司法独立。有人说司法独立,党的领导跑哪去了?我们银行都可以做到独立,法院为什么不能做到独立?法院独立也不会影响党的领导,比如在省以下不设立地方政法委。司法部门可以跨行政区设立司法管辖区,设立巡回法院,以解决司法地方化等问题。
    
    第四是媒体监督。现在不管让不让媒体监督,各路媒体都在想方设法去监督,而且这些监督确实也起到了效果,包括现在的公民记者、公民随手拍,公民可以通过网络、微博等自媒体进行监督。在自媒体监督的情况之下,我们应该大力发挥新闻媒体的监督作用。
    
    还有公民参与。公民参与反腐败的很多制度都是可以设计的,包括举报机制的完善,真正保护举报人和证人权利等等。
    
    《21世纪》:除了上述长期制度安排,短期内哪些是新一届政府急需做到的?
    
    何增科:现在老百姓在反腐败方面最关心两个问题,一是官员财产公开,二是公车改革。这些都是很现实的问题。老百姓期待最高的两件事能不能做到,其实是对政府反腐败的试金石。
    
    一个新政府跟老百姓之间是有蜜月期的,就是百姓对政府有期待,希望能够做些什么事。但这个蜜月期是很短的,如果百姓发觉期望的事你都没去做,那么希望很快就变成失望。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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